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In den vergangenen Wochen gab es gleich zwei Entscheidungen zur Anwendung des EU-Beihilfenrechts im Postsektor.

Hilfe für Post Office Ltd.

Zunächst gab die EU-Kommission am 19.3.2015 bekannt (PM der EU-Kommission, IP/15/4635), Beihilfen Großbritanniens an die öffentlich mit der Erbringung bestimmter Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse („DAWI“) betraute Post Office Ltd. genehmigt zu haben. Wie beantragt soll das staatlich kontrollierte Unternehmen in den kommenden drei Jahren insgesamt 650 Mio. GBP (ca. 890 Mio. €) erhalten, um u.a. in ländlichen Regionen für die Allgemeinheit eine größere Filialdichte aufrecht zu erhalten, als betriebswirtschaftlich sinnvoll wäre. Man mag sich wundern, dass eine derart hohe Summe erforderlich ist, jedoch ist zu berücksichtigen, dass Post Office Ltd. nicht nur klassische Postdienste, sondern auch (in Deutschland) klassische Verwaltungsaufgaben, etwa die KFZ-Zulassung oder die Auszahlung von Sozialleistungen erbringt.

Unter der Fallnummer SA.38788 wird die Kommission bald eine um Geschäftsgeheimnisse bereinigte Version der Entscheidung veröffentlichen. Ob darin noch interessante oder neue Details stecken, bleibt abzuwarten.

Deutschland verletzt EU-Recht durch mögliche Nicht-Rückforderung von Beihilfen bei der DPAG

Zudem entschied am Mittwoch der vergangenen Woche der EuGH (Urteil v. 6.5.2015, Rs. C-674/13), dass Deutschland gegen seine Pflichten aus Art. 108 AEUV sowie entsprechendem Sekundärrecht verstoßen hat, indem es die Entscheidung der Kommission vom 25.1.2012 über Maßnahme C 36/07 (ex NN 25/07 = SA.17653) nicht vollständig umgesetzt hat.

Mit der Entscheidung C36/07 hatte die Kommission ein zu dem seit 2002 bestehenden ergänzendes Verfahren (vgl. Blog-Beitrag v. 10.11.2013) hinsichtlich einer möglichen Überkompensation der DPAG für Universaldienstleistungen abgeschlossen. Sie gelangte darin (abermals) zu dem Schluss, dass Deutschland der DPAG rechtswidrige wettbewerbsverzerrende Beihilfen gewährt habe. Die seit der EuGH-Entscheidung vom 24.10.2013, Rs. C-77/12 P, eigenständig anfechtbare Entscheidung sah vor, dass Deutschland alle diejenigen Mittel von der DPAG zurückfordern würde, die zugunsten der Pensionskassen geflossen seien, jedoch seit 2003 Gegenstand zusätzlicher staatlicher (regulierter) Kompensationen sind. Denn mit der ersten Runde der Entgeltgenehmigungen im Price-Cap-Verfahren im Jahr 2002 (für Entgelte ab 1.1.2003) erhielt die DPAG zusätzliche Kompensationen für sog. „Lasten“, also Kosten, die im Wesentlichen aus der Versorgung und Übernahme von Beamten sowie der Erbringung des Universaldienstes auch in der Fläche herrührten. Diese doppelte Kompensation kam auch wettbewerblichen (nicht preisregulierten) Bereichen zugute und stellte insofern, nach Ansicht der Kommission, eine rechtswidrige Beihilfe dar.

Während eine bestimmte Summe (knapp 333 Mio. €, vgl. Rn. 17 des Urteils) bereits von Deutschland ermittelt und von der DPAG auf ein Sonderkonto überwiesen worden war, blieb zwischen der Kommission und Deutschland streitig, ob auch solche Mittel hätten zurückgezahlt werden müssen, die dem B2B-Paketsektor zugute gekommen waren. Hierfür wäre zu klären gewesen, ob der B2B-Sektor in den fraglichen Jahren einen eigenständigen Markt dargestellt hatte, auf dem die DPAG i.S.v. § 25 PostG marktbeherrschend gewesen ist. Deutschland verneinte die Eigenständigkeit des B2B-Segmentes und ging von einem übergreifenden B2X-Markt aus, wobei die Bundesregierung zum Zweck der Ermittlung des Rückforderungsbetrages keine eigenständige Marktabgrenzung vornahm, sondern auf ältere Entscheidungen von BNetzA und BKartA aus den Jahren 2000 sowie 2001 verwies. Überdies haben die DPAG und Deutschland die Entscheidung C36/07 nach dem EuGH-Urteil zwischenzeitlich selbst angefochten (EuG, Rs. T-143/12 und T-152/12).

Letztlich entschied der EuGH – dieses Mal – zugunsten der Kommission, so dass Deutschland nun ermitteln muss, ob in den jeweiligen Jahren ein eigenständiger B2B-Markt bestand, der von der DPAG beherrscht wurde. Hierbei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass die Kommission bereits seit dem Jahr 2001 in ständiger Praxis von der Eigenständigkeit des B2B-Marktes ausgehe (Rn. 53). Dies verstoße auch nicht gegen das Rückwirkungsverbot, weil nur zu ermitteln sei, wie die jeweilige Marktsituation in den entsprechenden Jahren sich tatsächlich dargestellt hat (Rn. 56).

Zusammenfassend kann man nur feststellen, dass sich die zahlreichen Verfahren rund um wettbewerbsverzerrende Beihilfen zugunsten der DAPG noch über Jahre hinziehen werden. Bemerkenswert ist dabei, mit welcher Nachdrücklichkeit Deutschland (auch) für die DPAG kämpft, was sicherlich nicht zuletzt damit zu begründen ist, dass der Bund – nach wie vor – nicht unerhebliche Anteile an dem Unternehmen hält.

Kleine Änderung mit großer Wirkung: die neue PEntgV

In die gleiche Kerbe schlug auch der Vorsitzende der Monopolkommission, Prof. Dr. Daniel Zimmer, in seinem Beitrag aus der FAZ vom 2.5.2015 zur Änderung der PEntgV. Deren „besondere Pointe“ sei es, dass sie der BNetzA vorschreibe, sich bei der künftigen Entgeltregulierung an den vergleichbaren Gewinnmargen auf Auslandsmärkten zu orientieren. Die Orientierung an den Gewinnmargen anderer Marktbeherrscher gebe der Post die Möglichkeit zur Ausnutzung ihrer Marktmacht im Briefbereich und zugleich für Quersubventionierungen anderer Bereiche zum Schaden des Wettbewerbs. Letztlich, so Zimmer, mache der Vorgang „deutlich, wie dringlich die von der Monopolkommission seit langem geforderte Veräußerung der Bundesbeteiligungen an der Deutschen Post AG“ und weiteren ehemaligen Staatsmonopolisten, wie Telekom und Bahn, sei.

Die Änderung der PEntgV, welche vom Bundeskabinett bereits am 29.4.2015 beschlossen wurde, soll noch in diesem Monat in Kraft treten (vgl. BT-Drs. 18/4856, S. 6). Sie erfolgte von der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt und eröffnet der DPAG noch größere Spielräume für weitere Entgelterhöhungen. Die (Monopol-) Renditen anderer Marktbeherrscher im EU-Ausland als Maßstab zu nehmen hatte die BNetzA bisher abgelehnt (vgl. zuletzt den Price-Cap-Beschluss, 2013, dort S. 19):

„Die Betroffene [DPAG] hält den gewählten Kapitalkostenansatz zur Ermittlung des dem unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlags für nicht sachgerecht. Anders als bei § 32 Abs. 1 TKG, der eine angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals vorsieht, nehme § 3 Abs. 2 PEntgV ausdrücklich auf das unternehmerische Risiko Bezug. Der Kapitalkosten-ansatz sei für den Postsektor aufgrund der geringen Kapitalintensität nicht geeignet. Weniger als 50% der Post-Regulierer verfolgten den Kapitalkostenansatz. Vielmehr müsse auf eine Umsatzrendite abgestellt werden, die der Betroffenen eine EBIT-Marge von 7% bis 8% zubillige.

[…]

Dem Ansatz der Betroffenen kann nicht gefolgt werden...

Quelle: http://www.bundesnetzagentur.de

Nicht unerwähnt soll in diesem Zusammenhang bleiben, dass die DPAG auch jetzt bereits eine erhebliche Rendite erwirtschaftet – Zimmer geht von einer Eigenkapitalrendite von 26 % aus. Notwendigkeiten für weitere Porto-Erhöhungen, die fast ausschließlich Verbraucher treffen, bestehen angesichts dieser Zahlen sicher nicht.

Allerdings ist abzuwarten, ob die Änderung der PEntgV tatsächlich von Dauer ist. Möglicherweise verstößt sie nämlich gegen das PostG selbst oder gar gegen EU-Recht, beispielsweise die EU-Postrichtlinie. Das wird jedoch wohl erst im Rahmen Jahre andauernder gerichtlicher Auseinandersetzungen geklärt werden können, wenn überhaupt.

 

Ende Oktober entschied der EuGH (Urt. v. 24.10.2013, Rs. C-77/12 P), dass die Eröffnung eines „ergänzenden“ Beihilfenverfahrens der Kommission gegen Deutschland im Jahr 2007 (Schreiben v. 12.9.2007, Beihilfe C-36/07) eine eigenständig anfechtbare Handlung sei. Das Urteil stellt einen weiteren Etappensieg der DPAG in dem seit 1999 zwischen dem deutschen Ex-Monopolisten und der EU-Kommission stattfindenden Rechtsstreit dar. Allerdings ist damit auch vorerst nur entschieden, dass die DPAG sich gegen die Kommissionsentscheidung aus dem Jahr 2007 überhaupt wehren kann. Für die weiteren Feststellungen ist die Sache an das EuG zurück verwiesen worden. Letztlich wird der Streit daher noch lange andauern können.

Hintergrund

Ausgangspunkt war die Eröffnung eines förmlichen Verfahrens gegen Deutschland, worin es um mögliche Beihilfen zugunsten der DPAG, etwa in Form der Finanzierung von Pensionslasten, der Übernahme von Bürgschaften oder von Transferzahlungen der Telekom ging. Das Verfahren endete (vorerst) 2002 mit einer sog. „Negativentscheidung“ der Kommission, die Deutschland dazu aufforderte, Beihilfen in Höhe von 572 Mio. € von der DPAG zurückzufordern (vgl. Entscheidung v. 19.6.2002, Az. 2002/753/EG). In dieser Höhe habe die DPAG staatliche Ausgleichszahlungen zur (indirekten) Quersubventionierung ihrer kostenunterdeckenden Rabattpolitik auf dem Markt für Haus-zu-Haus-Paketdienste erhalten.

Hiergegen hatte die DPAG vor dem EuG geklagt (Urt. v. 1.7.2008, Rs. T-266/02) und gewonnen, da die Kommission nicht ausgerechnet hatte, welcher Teil der staatlichen Förderung über die Nettomehrkosten der DPAG im Rahmen der Universaldienstpflicht (auch im Paketmarkt) hinausging und daher keine Beihilfe darstellte. Folglich erklärte das EuG die Negativentscheidung der Kommission für nichtig. Die hiergegen gerichteten Rechtsmittel der Kommission hatten vor dem EuGH keinen Erfolg (Urt. v. 2.9.2010, Rs. C-399/08), so dass es bei der Aufhebung der Kommissionsentscheidung aus 2002 blieb. Nachdem UPS zwischenzeitlich Untätigkeitsklage gegen die EU-Kommission eingereicht hatte, welche später zurückgenommen werden sollte, übersandte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland am 12.09.2007 das streitgegenständliche Schreiben und eröffnete ein „erweitertes“ Beihilfenverfahren, das dieselben Zuwendungen Deutschlands an die DPAG als mögliche Beihilfen betrifft und einen Zeitraum von 1989 bis 2007 umfasst. Dies beinhaltet eben auch den Zeitraum der Negativentscheidung der Kommission aus dem Jahr 2002, nämlich die Jahre 1994-99. Die in dem Verfahren 2012 letztlich getroffene Kommissionsentscheidung umfasst dennoch nur die Jahre ab 2003 (vgl. Beschl. v. 25.1.2012, Beihilfe C 36/07).

Weitere Aussichten

Weder die Kommission noch die DPAG rechnen mit einem schellen Ende des Verfahrens (vgl. Stellungnahme der DPAG bei beck-aktuell, Meldung v. 25.10.2013). Dabei dürfte es auch eine Rolle spielen, dass im Beihilfenrecht grundsätzlich eine Rückforderung rechtswidriger Beihilfen als logische Konsequenz angesehen wird, da nur so der unverfälschte Wettbewerb wiederhergestellt werden kann. Diesbezüglich ist auch die in Art. 15 der VO (EG) 659/1999 festgelegte Verjährung der Rückforderungsbefugnisse der EU-Kommission von erheblicher Bedeutung. Zwar tritt die Rückforderungsverjährung 10 Jahre nach dem Tag der Beihilfengewährung ein (Art. 15 Abs. 1), sie wird jedoch durch jede Anfrage der Kommission an den Mitgliedstaat unterbrochen und beginnt dann neu zu laufen (Art. 15 Abs. 2). Zudem ruht die Frist, solange Verfahren vor den EU-Gerichten gegen die Entscheidungen der Kommission laufen. Bis zu einer endgültigen Klärung des Beihilfenstreits könnten daher noch einige Jahre vergehen. So ist dann vielleicht auch der Hinweis des EuGH in Rn. 65 des jüngst ergangenen Urteils zu verstehen:

„Im Übrigen trifft es zwar zu, dass die Negativentscheidung von 2002 im Urteil Deutsche Post/Kommission für nichtig erklärt wurde, was zur Folge hatte, dass der Entscheidung rückwirkend der rechtliche Bestand genommen wurde, doch hatte DP die Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung mit einer am 22. November 2007 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenen Klageschrift erhoben. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist aber im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klage auf den Zeitpunkt des Eingangs der Klageschrift abzustellen“.

Quelle: eurlex.eu